- Trước tình trạng thiếu nhiều luật điều chỉnh các vấn đề mới phát sinh trong xã hội và thực trạng luật đã có hiệu lực mà không áp dụng được vì phải chờ các nghị định, thông tư hướng dẫn của Chính phủ và các bộ, ngành, đã có nhiều ý kiến cho rằng Quốc hội phải giành việc làm luật về mình và chủ động làm luật.

Quốc hội có thể từ chối phê chuẩn

Trong nhận thức chung không chỉ ở Việt Nam mà trên phạm vi toàn thế giới, Quốc hội hay nghị viện là cơ quan lập pháp hay cơ quan "làm luật". Định nghĩa về Quốc hội hay nghị viện của các từ điển luật học hoặc chính trị học, cũng như hiến pháp của nhiều quốc gia đều ghi nhận rằng Quốc hội là cơ quan dân cử, cơ quan thảo luận, được trao quyền để làm luật, sửa luật hoặc bãi bỏ luật.

Quốc hội (parliament, legislature, lawmaking body) là cơ quan ban hành pháp luật (lập pháp) trong mối quan hệ với Chính phủ là cơ quan thực thi pháp luật (hành pháp) và toà án là cơ quan bảo vệ pháp luật (tư pháp). Vì Quốc hội là cơ quan “làm luật” nên thành viên của Quốc hội là các đại biểu quốc hội hay nghị sĩ được gọi là các nhà "làm luật" (lawmaker, lawgiver hoặc legislator).

Nhưng trên thực tế, ở đa số các nước trên thế giới dù theo chế độ đa đảng hay chế độ một đảng (Trung Quốc, Việt Nam), dù theo trường phái “tam quyền phân lập” hay "tập quyền", dù theo chế độ cộng hòa tổng thống hay cộng hòa đại nghị, dù là quân chủ lập hiến hay dân chủ cộng hòa thì đại đa số (trên 90%) các dự luật đều do Chính phủ (cơ quan hành pháp) đệ trình. Việt Nam ta cũng không phải là một ngoại lệ. 

Khi có các vấn đề phát sinh trong xã hội, Chính phủ đề xuất các biện pháp (dự luật) để điều chỉnh và trình biện pháp đó ra để xin Quốc hội xem xét, phê chuẩn.

Tuy nhiên, Quốc hội không đơn giản chỉ đồng ý, Quốc hội có thể từ chối phê chuẩn chính sách hoặc biện pháp của Chính phủ. Sự từ chối của Quốc hội sẽ khiến Chính phủ phải xem xét lại đề xuất của mình và chỉnh sửa nó để Quốc hội có thể chấp nhận, thông qua.  

Theo quy trình lập pháp phổ biến gồm hai công đoạn là "công đoạn chính phủ" và "công đoạn quốc hội", thì "công đoạn chính phủ" (phân tích thực trạng vấn đề phát sinh, phân tích chính sách, soạn thảo dự luật) thường chiếm tỷ trọng lớn hơn rất nhiều so với "công đoạn quốc hội" (thảo luận tại uỷ ban và hội trường, chỉnh sửa, thông qua).

Đối với những nước mà đảng cầm quyền chiếm đa số trong quốc hội thì việc thông qua các dự luật lại càng đơn giản hơn, hầu như các dự luật do Chính phủ trình đều được thông qua một cách rất nhanh chóng và đôi khi rất hình thức.

Họp Quốc hội   (Ảnh: Internet)

Quốc hội là cơ quan “chính thức hoá” luật

Vậy liệu có sự bất cập giữa tên gọi, chức năng hiến định của Quốc hội (cơ quan làm luật) và các đại biểu Quốc hội (nhà làm luật) với công việc thực tế của họ.

Trên thực tế thì Chính phủ mới là cơ quan “làm luật” còn Quốc hội chỉ là diễn đàn để cho các đại biểu Quốc hội xem xét, thảo luận tập thể rồi thông qua (phê chuẩn) dự luật mà Chính phủ trình.  

Điều khiến cho Quốc hội được định nghĩa là cơ quan "làm luật", trên thực tế, đấy chính là sự chấp thuận hay phê chuẩn của Quốc hội đối với một chính sách hay biện pháp điều chỉnh xã hội (dự luật) sẽ biến dự luật đó thành một đạo luật của Quốc hội.

Phải chăng chúng ta không nên gọi Quốc hội là cơ quan "làm luật" nữa? Phải chăng ở đây có sự nhầm lẫn và/hoặc hiểu lầm về vai trò của Quốc hội trong việc “làm luật”? Phải chăng chúng ta nên hiểu Quốc hội là cơ quan “chính thức hoá” luật.  

Quốc hội lập pháp không phải là Quốc hội “tự làm lấy luật”, vì Quốc hội không có động lực "làm luật" để tự trói buộc mình mà chỉ có động lực "làm luật" để hạn chế sự lạm quyền của Chính phủ.

Chính Chính phủ xuất phát từ thực tiễn quản lý, điều hành đất nước mới có nhiều động lực “làm luật” để điều chỉnh xã hội. Chức năng soạn thảo luật, chính sách trình Quốc hội phê chuẩn nhằm phục vụ việc quản lý, điều hành đất nước là một chức năng tự nhiên, vốn có của Chính phủ.

Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp thông qua việc xem xét, thẩm tra các dự luật của Chính phủ, xem xét nó có phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phù hợp với điều kiện thực tiễn và khả thi hay không. Thay mặt cho toàn thể nhân dân bàn bạc, thảo luận về các biện pháp điều chỉnh có hiệu lực bắt buộc đối với xã hội đó chính là bản chất “việc làm” của Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân.  

Quốc hội là cơ quan “tác động chính sách”

Quốc hội có thể được miêu tả chính xác là cơ quan “tác động chính sách” thay vì là “cơ quan làm chính sách”.

Thực tế là Quốc hội không tự mình đề ra các chính sách và thay thế các chính sách do Chính phủ trình mà Quốc hội có quyền chấp nhận, chỉnh sửa hoặc từ chối các chính sách của Chính phủ, chứ không tự mình đưa ra chính sách. Quốc hội chỉ thông qua những chính sách hoặc biện pháp nào là tốt nhất nhằm hướng tới và phục vụ lợi ích tối đa của đa số thành viên trong xã hội.
 

Hình minh họa

Khi Quốc hội từ chối một chính sách của Chính phủ thì đồng nghĩa là Quốc hội muốn Chính phủ soạn một chính sách mới. Nhiều cơ quan khác nhau có thể nghiên cứu và bình luận về các đề xuất của Chính phủ, nhưng duy nhất chỉ có Quốc hội là có quyền hiến định được phê chuẩn và thông qua chính sách (dự luật) đó và biến nó thành luật có hiệu lực đối với mọi người trong xã hội.

Với trọng trách này, Quốc hội cần dành một lượng thời gian và nguồn lực cần thiết để xem xét, thẩm tra các dự luật của Chính phủ để đảm bảo rằng "hơi thở của cuộc sống" được đưa vào trong luật và luật có thể đi vào cuộc sống của nhân dân sau khi ban hành.

Thời gian là điều kiện cần nhưng không phải là điều kiện đủ để đảm bảo sự thẩm tra có hiệu quả của Quốc hội. Quốc hội cần phải có các nguồn lực khác như con người (các đại biểu Quốc hội hiệu năng, đội ngũ cán bộ giúp việc chuyên nghiệp, sự tham gia của các chuyên gia, các tổ chức xã hội),

Đồng thời với một hệ thống quy trình thủ tục làm việc khoa học và hiệu quả, các nguồn lực vật chất và hơn hết là quyết tâm chính trị để chỉ thông qua những dự luật khả thi đáp ứng mong muốn, nguyện vọng của nhân dân và gạt đi những dự luật chủ quan, duy ý chí, không khả thi.

Không vì số lượng luật được thông qua tại mỗi kỳ họp mà dễ dàng cho qua các dự luật “còn non”, đồng thời Quốc hội phải cân đối các ưu tiên của mình để không tự biến mình thành một “nhà máy sản xuất luật bị quá tải”.

• Trương Quốc Hưng (Học viện Kinh tế và Chính trị Luân Đôn)